Notranji kanal podjetja in zunanji kanal ANAC : Pogoji dostopa, postopkovna razmejitev in javno razkritje v Italiji

Preseganje toge subordinacije v italijanski zakonodaji

Pod prejšnjo ureditvijo, ki jo je vpeljal Zakon z dne 30. novembra 2017, št. 179, je bila obravnava nepravilnosti zasnovana kot pretežno notranji proces. Vsako sporočanje informacij zunanjim organom je bilo obravnavano kot izjemen korak z visokim tveganjem, ki je v sodni praksi pogosto privedel do sporov glede kršitve zvestobe delodajalcu po 2105. členu italijanskega civilnega zakonika (Codice Civile).

S prenosom Direktive (EU) 2019/1937 v Zakonodajni odlok št. 24/2023 je italijanski zakonodajalec vzpostavil novo razmerje med javnim interesom za preprečevanje nepravilnosti in zaupnostjo poslovnih razmerij. Zakon priznava, da ima zaščita zakonitosti in integritete prednost pred korporativno tajnostjo, v kolikor prijavitelj ravna v skladu z zakonsko določenim postopkovnim redom.

Italijanski pravni red danes priznava štiri samostojne poti za razkritje kršitev :

• Notranji kanal zavezanca : Vzpostavljen in samostojno voden pri javnem organu ali zasebni gospodarski družbi (člen 4) ;
• Zunanji kanal organa ANAC : Enovita nacionalna platforma pod izključno pristojnostjo Nacionalnega protikorupcijskega organa (členi 6, 7 in 8) ;
• Javno razkritje v medijih : Posredovanje informacij tisku, televiziji, radiju ali objava na digitalnih platformah in spletnih omrežjih (člen 15) ;
• Ovadba pristojnim pravosodnim organom : Naznanitev kaznivih dejanj državnemu tožilstvu (Procura della Repubblica) ali prekrškov Računskemu sodišču (člen 12, šesti odstavek).

Ta štiristopenjski mehanizem preprečuje samovoljno ravnanje, hkrati pa zagotavlja, da delavec ne ostane ujet v primežu internega zatajevanja kršitev, kadar vodstvo podjetja ne ukrepa ali celo samo sodeluje pri nezakonitih ravnanjih.

Notranji kanal : Prednostna pot in pogoji za zakonito delovanje

Notranji kanal predstavlja prednostno orodje, prek katerega naj se kršitve prvenstveno sporočajo. Člen 4 Zakonodajnega odloka št. 24/2023 zahteva, da načrtovanje, vzpostavitev in upravljanje notranjega kanala zagotavljajo najvišjo raven varnosti in zaupnosti :

Oblike sprejemanja prijav

Zavezani subjekt mora zaposlenim in zunanjim sodelavcem omogočiti podajo prijave na več načinov :

• V pisni obliki : Prek namenske digitalne programske rešitve z asimetričnim šifriranjem ali v analogni obliki po priporočeni pošti z dvojno zaprto ovojnico z oznako zaupnosti ;
• V ustni obliki : Prek varnih telefonskih linij ali snemalnikov zvočnih sporočil ob predhodnem izrecnem soglasju kličočega ;
• Z osebnim srečanjem : Na izrecno zahtevo prijavitelja z neposrednim osebnim pogovorom s pooblaščenim upravljavcem v razumnem roku, pri čemer se sestavi podroben zapisnik, ki ga prijavitelj potrdi s podpisom.

Zahteva po neodvisnosti in avtonomiji upravljavca

Vodenje notranjega kanala ne sme biti poverjeno službam, ki so v konfliktu interesov z vodenjem preiskave. V javnem sektorju nalogo opravlja pooblaščenec za preprečevanje korupcije (RPCT). V zasebnem sektorju se upravljanje lahko zaupa posebni notranji strokovni osebi ali kolegijskemu organu, zunanjemu neodvisnemu strokovnjaku (odvetniku ombudsmanu ali specializiranemu svetovalcu) ali Nadzornemu organu po Modelu 231 (Organismo di Vigilanza - OdV), pod pogojem, da ima zagotovljeno popolno operativno neodvisnost od uprave podjetja.

Kadar je pooblaščenec sam osumljen vpletenosti v očitano kršitev ali se nahaja v podrejenem razmerju do prijavljene osebe, mora interni pravilnik podjetja obvezno vsebovati mehanizem za nadomestno obravnavo (npr. prenos pristojnosti na predsednika kolegija revizorjev ali neodvisnega zunanjega pravnika).

Obvezno predhodno posvetovanje s sindikati (Člen 4, prvi odstavek)

Člen 4 določa, da mora delodajalec pred uvedbo notranjega kanala obvezno izvesti posvetovanje s predstavniki delavcev (sindikalnimi predstavništvi RSA ali RSU) oziroma z reprezentativnimi sindikati na nacionalni ravni. O posvetovanju se sestavi uradni zapisnik. Opustitev te formalnosti pomeni kršitev postopka, ki utemeljuje izrek globe ANAC do 50.000 evrov in tožbo zaradi protisindikalnega ravnanja po 28. členu Zakona št. 300/1970.

Štirje taksativni pogoji za neposreden dostop do zunanjega kanala ANAC (Člen 6)

Prijavitelj se ne more poljubno odločiti, da bo notranji kanal preskočil in zadevo nemudoma posredoval organu ANAC. Člen 6, prvi odstavek Zakonodajnega odloka št. 24/2023 določa natančno štiri okoliščine, v katerih je neposredna zunanja prijava zakonita :

Pogoj A : Neobstoj, nedelovanje ali neskladnost notranjega kanala

Prijavitelj lahko neposredno vloži prijavo pri ANAC, kadar :

• Delodajalec ni zakonsko zavezan k vzpostavitvi notranjega kanala (npr. trgovsko podjetje z 32 zaposlenimi brez Modela 231) ;
• Delodajalec, čeprav zakonsko zavezan, sploh ni vzpostavil notranjega prijavnega kanala ali ga ni aktiviral za zaposlene ;
• Vzpostavljeni notranji kanal ne ustreza zakonskim zahtevam iz 4. člena odloka (na primer, podjetje ponuja le navaden elektronski predal, do katerega imajo dostop sistemski skrbniki, ali pa zahteva razkritje osebnih podatkov brez šifriranja).

Pogoj B : Neodzivnost delodajalca in potek zakonskih rokov

Kadar je delavec korektno uporabil notranji kanal, vendar organizacija :

• V roku 7 koledarskih dni ni izdala uradnega potrdila o prejemu prijave ;
• V roku 3 mesecev od izdaje potrdila (oziroma od izteka 7 dni) ni posredovala obrazložene povratne informacije o obravnavi in sprejetih ukrepih.

Procesni molk delodajalca izniči prednost notranje obravnave ter prijavitelju nemudoma odpre možnost predaje zadeve v preiskavo državnemu regulatorju.

Pogoj C : Utemeljeni razlogi za pričakovanje povračilnih ukrepov ali neučinkovitosti

Delavcu ni treba tvegati svojega položaja, kadar obstajajo objektivne okoliščine, ki kažejo :

• Da prijava ne bi bila učinkovito obravnavana, ker je v nepravilnosti neposredno vpleteno najvišje vodstvo podjetja (generalni direktor, člani upravnega odbora) ali sam pooblaščenec za prijave ;
• Da bi podaja notranje prijave povzročila neposredno tveganje povračilnih ukrepov (npr. pretekle grožnje, sovražno delovno okolje, napovedane odpovedi pogodb ali maščevalni ukrepi, ki so jih v preteklosti že doživeli drugi delavci).

Pogoj D : Neposredna ali očitna nevarnost za javni interes

V nujnih primerih, ko bi čakanje na notranje preverjanje povzročilo nepopravljivo škodo, je dovoljen neposredni skok k organu ANAC :

• Nezakonito odlaganje strupenih ali nevarnih odpadkov v okolje ali onesnaženje pitne vode ;
• Hude kršitve varnostnih standardov pri prometni ali železniški infrastrukturi z nevarnostjo za človeška življenja ;
• Prirejanje kakovosti zdravil ali nevarna opustitev sanitarnega nadzora v zdravstvenih ustanovah ;
• Neposredna nevarnost obsežne finančne goljufije z javnimi sredstvi pred njihovim nepopravljivim izplačilom.

Delovanje in preiskovalna pooblastila organa ANAC

Nacionalni protikorupcijski organ (ANAC) s sedežem v Rimu deluje kot neodvisni državni garant. Čeprav ANAC ni kazensko sodišče, ima po Zakonodajnem odloku št. 24/2023 in Sklepu št. 311 z dne 12. julija 2023 obsežna pooblastila :

Kriptografska platforma zunanjega kanala

Prijavna platforma ANAC uporablja varnostne protokole, ki podatke o identiteti prijavitelja fizično ločijo od vsebine prijave. Do podatkov o identiteti lahko dostopa le posebej pooblaščeno osebje organa ANAC z namenskim varnostnim pooblastilom, kadar je to nujno za vodenje postopka ali odstop zadeve pravosodju.

Preiskovalni postopek in sodelovanje z organi pregona

ANAC po prejemu zunanje prijave vodi postopek po natančnem urniku :

• Izdaja potrdila o prejemu prijavitelju v roku 7 dni od prejema ;
• Preizkus pristojnosti in dopustnosti (izločitev osebnih delovnih sporov) ;
• Zbiranje dodatnih informacij prek varnega šifriranega predala ;
• Neposredno sodelovanje s Finančno stražo (Guardia di Finanza) na podlagi operativnega sporazuma, kar inšpektorjem omogoča nenapovedane preglede na sedežu podjetja, pregled računalnikov in zaseg dokumentacije ;
• Zaključek preiskave in posredovanje povratne informacije prijavitelju v 3 mesecih (z možnostjo podaljšanja do 6 mesecev v primeru izjemne kompleksnosti).

Ukrepi organa ANAC ob ugotovljenih kršitvah

Kadar ANAC potrdi utemeljenost prijave, lahko sprejme naslednje ukrepe :

• Odstop celotnega spisa pristojnemu državnemu tožilstvu (Procura della Repubblica), če so ugotovljeni sumi kaznivih dejanj ;
• Odstop spisa tožilstvu pri Računskem sodišču (Corte dei Conti) zaradi oškodovanja javnih financ ;
• Obvestilo sektorskim nadzornim organom : Banki Italije za bančništvo, agenciji CONSOB za borzne trge, agenciji IVASS za zavarovalništvo ter organu AGCM za varstvo konkurence ;
• Neposredna uvedba postopka za izrek administrativne globe zoper kršitelja po 21. členu odloka.

Javno razkritje v medijih in na spletu (Člen 15)

Javno razkritje (divulgazione pubblica) prek tiska, televizijskih oddaj, spletnih portalov ali družbenih omrežij predstavlja najbolj radikalno obliko žvižgaštva. Zaradi nepopravljivih posledic za ugled prizadetih subjektov člen 15 določa zelo stroge pogoje za ohranitev zakonske imunitete :

Strogi pogoji za ohranitev pravnega varstva

Delavec, ki se odloči za javno razkritje, uživa zaščito pred odpovedjo in odškodninsko odgovornostjo le, če dokaže enega od naslednjih treh pogojev :

• Predhodno neuspešno izčrpanje prijavnih poti : Prijavitelj je predhodno uporabil notranji in zunanji kanal (ali neposredno zunanji kanal ANAC) in v predpisanih rokih 3 mesecev ni prejel ustrezne povratne informacije o ukrepih ;
• Neposredna ali očitna nevarnost za javni interes : Obstoj izredne nujnosti, pri kateri bi vsako čakanje na preiskavo organov povzročilo nepopravljivo nevarnost za zdravje ljudi ali varnost okolja ;
• Tveganje uničenja dokazov ali povračilnih ukrepov pri zunanji prijavi : Utemeljeno prepričanje, da bi zunanja prijava pri ANAC povzročila nevarnost prirejanja dokazov ali da bi bilo vodenje postopka zaradi institucionalnih povezav neučinkovito.

Pravne posledice nepravilnega javnega razkritja

Če delavec zadevo javno objavi, ne da bi izpolnjeval enega od teh pogojev (npr. neposredna objava na družbenem omrežju brez predhodne prijave), v celoti izgubi zakonsko imuniteto. Delodajalec ga lahko zakonito odpusti iz krivdnih razlogov, od njega terja odškodnino za poslovno škodo ter sproži kazenski pregon zaradi razžalitve (člen 595 c.p.) ali izdaje poslovne skrivnosti (člen 622 c.p.).

Ovadba pravosodnim organom in zakonski razbremenilni razlog (Člen 20)

Zakonodajni odlok št. 24/2023 v členu 12 in členu 20 usklajuje administrativne prijavne mehanizme s sodnim sistemom pregona :

Neodvisna pravica do naznanitve pristojnim tožilstvom

Vsak državljan in delavec ima pravico kazniva dejanja naznaniti policiji, karabinjerjem, finančni straži (Guardia di Finanza) ali neposredno tožilstvu. Za javne uslužbence ta pravica po členih 361 in 362 kazenskega zakonika pomeni celo strogo zakonsko dolžnost. Podaja ovadbe tožilstvu ohranja polno varstvo pred povračilnimi ukrepi po tem odloku.

Kazenskopravna in civilnopravna imuniteta po 20. členu odloka

Najpomembnejša pridobitev nove zakonodaje je splošni razbremenilni razlog (esimente penale e civile) iz 20. člena odloka. Prijavitelj ne stori kaznivega dejanja in ne odgovarja odškodninsko, če razkrije :

• Poslovne skrivnosti po 98. in 99. členu zakonika o industrijski lastnini ;
• Podatke, varovane s poklicno skrivnostjo (razen odvetniške tajnosti v okviru obrambe in zdravniške tajnosti) ;
• Podatke o varstvu avtorskih pravic ali varstvu osebnih podatkov (GDPR) ;
• Dejstva, ki posegajo v dobro ime ali čast vpletenih oseb, s čimer odpade kazniva razžalitev.

Pogoj za veljavnost imunitete je, da je prijavitelj ob razkritju utemeljeno verjel, da so informacije resnične ter da je bilo njihovo razkritje nujno potrebno za razkritje kršitve. Imuniteta pa ne ščiti pridobivanja podatkov s storitvijo samostojnih kaznivih dejanj, kot so nasilni vdori v prostore ali neupravičen vstop v zavarovan informacijski sistem po členu 615-ter kazenskega zakonika.

V skladu z ustaljeno sodno prakso italijanskega Kasacijskega sodišča (Corte di Cassazione, kazenski oddelek) mora biti obseg razkritih podatkov strogo sorazmeren z naravo kršitve. Prijavitelj ne sme brez potrebe razkrivati celotnih podatkovnih baz ali poslovnih načrtov, temveč le tiste dokumente, ki neposredno dokazujejo nezakonito ravnanje, sicer tvega izgubo zakonske zaščite po 20. členu.

Izvajanje v avtonomni deželi Furlanija - Julijska krajina in varstvo slovenščine

V deželi Furlanija - Julijska krajina (Friuli-Venezia Giulia) mora biti delovanje prijavnih kanalov dosledno prilagojeno pravnemu varstvu slovenske jezikovne manjšine po Zakonu št. 38 z dne 23. februarja 2001 :

Ustavna enakopravnost slovenščine v javnem življenju (8. člen Zakona št. 38/2001)

V 32 občinah na Tržaškem, Goriškem in Videmskem, določenih z Odlokom predsednika republike z dne 12. septembra 2007 (D.P.R. 12 settembre 2007), v deželnih organih ter v javnih podjetjih imajo pripadniki slovenske manjšine ustavno varovano pravico do rabe maternega jezika v vseh uradnih postopkih. To določa naslednje konkretne obveznosti za kanale za žvižgaštvo :

• Dvojezična vstopna točka : Digitalni vmesniki, opisi postopka in navodila za prijavo morajo biti enakovredno in sočasno dostopni v slovenskem in italijanskem jeziku, pri čemer noben jezik ne sme imeti podrejenega statusa ;
• Postopek v slovenskem jeziku : Če prijavitelj poda prijavo v slovenščini, mora upravljavec potrdilo o prejemu v 7 dneh in vsebinsko povratno informacijo v 3 mesecih izdati v slovenskem jeziku, pri čemer se morebitni čas prevajanja ne sme prišteti v škodo zakonskih rokov ;
• Deželna zdravstvena ustanova (ASUGI) in pristanišče Trst : Ključne regionalne institucije ter deželne agencije (kot so ARPA FVG, Promoturismo FVG in Ente Friuli nel Mondo) morajo zagotoviti dvojezično usposobljenost pooblaščencev za prijave in zanesljivo pravno terminologijo ;
• Sodna praksa TAR Furlanije - Julijske krajine : Deželno upravno sodišče je v več odločitvah potrdilo, da opustitev rabe slovenščine s strani organov na dvojezičnem območju pomeni bistveno kršitev postopka, ki povzroči ničnost sprejetih upravnih dejanj in disciplinskih ukrepov ;
• Položaj obmejnih delavcev (lavoratori transfrontalieri) : Zaradi intenzivnih gospodarskih tokov med Italijo in Slovenijo številni slovenski državljani delajo v podjetjih v Trstu in Gorici. Zakonodajni odlok št. 24/2023 vsem čezmejnim delavcem zagotavlja popolno enakost pravic in zaščite pred povračilnimi ukrepi ;
• Komunikacija z organom ANAC : Čeprav ima ANAC sedež v Rimu, se na podlagi določil o varstvu zgodovinskih manjšin (Zakon št. 482/1999) priznava polna veljavnost vlog, predloženih v slovenskem jeziku.

Priporočila za zasebne gospodarske družbe v regiji

Zasebnim podjetjem s sedežem v Trstu, Gorici, Čedadu ali v industrijskih conah ob meji se priporoča uvedba dvojezičnega prijavnega sistema. S tem se preprečijo nesporazumi, zagotovi enaka dostopnost do kanala ter okrepi pravna varnost delodajalca pred morebitnimi spori zaradi jezikovne diskriminacije. Uvedba varnega dvojezičnega orodja, kot ga ponuja platforma UNOVOX, podjetju omogoča, da nepravilnosti zazna in odpravi interno, preden delavec zaradi jezikovnih ovir sproži zunanji postopek pred organom ANAC ali tožilstvom.

Primerjalna tabela prijavnih poti po Zakonodajnem odloku št. 24/2023

Pregled bistvenih značilnosti in pogojev posameznih prijavnih kanalov :

Sankcije organa ANAC po členu 21 odloka

Nacionalni protikorupcijski organ ima pooblastilo za neposredno izrekanje glob :

• 000 do 50.000 evrov : Za povračilne ukrepe zoper prijavitelja, oviranje podaje prijave ali kršitev zaupnosti identitete ;
• 000 do 50.000 evrov : Za nevzpostavitev notranjega kanala, nesprejetje postopkov ali opustitev preverjanja prejetih prijav v zakonskih rokih ;
• 500 do 2.500 evrov : Zoper prijavitelja, kadar se ugotovi njegova odškodninska ali kazenska odgovornost za obrekovanje ali krivo ovadbo.

Pogosta vprašanja : Razmejitev notranjih in zunanjih poti

Ali lahko delavec hkrati vloži prijavo na notranji kanal in na organ ANAC ?

Ne. Sistem temelji na subsidiarnosti. Sočasna podaja iste prijave na oba kanala ni dovoljena. ANAC bo zunanjo prijavo zavrgel, razen če prijavitelj dokaže obstoj neposrednega tveganja povračilnih ukrepov, zaradi katerega notranja pot ni bila varna.

Ali delodajalec izve za prijavo, oddano na zunanji kanal ANAC ?

ANAC delodajalca obvesti le o vsebini kršitve v obsegu, ki je nujen za izvedbo preiskave, pri čemer je identiteta prijavitelja strogo varovana in ostane delodajalcu popolnoma prikrita.

Kaj se zgodi, če delavec zadevo objavi na družbenih omrežjih brez predhodne prijave ?

Takšno dejanje se šteje za nedopustno javno razkritje. Delavec izgubi varstvo po Zakonodajnem odloku št. 24/2023 ter se izpostavi odpovedi pogodbe o zaposlitvi in kazenskemu pregonu za razžalitev.

Kdo je pristojen za prijavo, če nepravilnost stori sam pooblaščenec za notranje prijave ?

Če pravilnik podjetja nima določenega neodvisnega namestnika za primer konflikta interesov, se šteje, da notranji kanal ni ustrezen. Delavec lahko v tem primeru neposredno uporabi zunanji kanal organa ANAC po členu 6 odloka.

V katerem jeziku mora biti voden postopek pri javnih organih v Trstu in Gorici ?

V občinah na dvojezičnem območju po Zakonu št. 38/2001 mora biti postopek voden v slovenskem jeziku, če je prijavitelj vlogo podal v slovenščini. To velja za vsa uradna obvestila, potrdila in končna poročila.

Ali prijava tožilstvu nadomesti notranjo prijavo delodajalcu ?

Gre za ločena postopka. Prijava tožilstvu sproži kazenski pregon pred sodiščem, notranja prijava pa organizaciji omogoča odpravo nepravilnosti. Obe poti pa delavcu zagotavljata polno varstvo pred povračilnimi ukrepi.

Kako deluje prenos pristojnosti med organom ANAC in specializiranimi nadzornimi agencijami ?

Kadar ANAC ugotovi, da se prijava nanaša na bančni sektor, finančne trge ali zavarovalništvo, zadevo po opravljenem predhodnem preizkusu pristojnosti uradno odstopi Banki Italije, agenciji CONSOB ali zavarovalniškemu organu IVASS. Te institucije nato vodijo specializirani inšpekcijski nadzor ob strogem spoštovanju tajnosti identitete vlagatelja in vseh zakonskih zaščitnih mehanizmov po Zakonodajnem odloku št. 24/2023.

Ali ima sindikalni zaupnik pravico vpogleda v spis zunanje prijave pri organu ANAC ?

Ne. Sindikalni zaupnik ali posrednik (facilitator) lahko delavcu zaupno svetuje in pomaga pri oblikovanju prijave, vendar nima samostojne zakonite pravice do vpogleda v preiskovalni spis organa ANAC. Prijavitelj pa ga lahko z namenskim pisnim pooblastilom določi za svojega pooblaščenca za sprejemanje procesnih obvestil, pri čemer se podatki posredujejo izključno prek šifrirane komunikacijske seje.