Kdo je zavezan k vzpostavitvi kanala za žvižgaštvo po Zakonodajnem odloku št. 24/2023 v Italiji

Pravni temelj in razmejitev področja veljavnosti Zakonodajnega odloka št. 24/2023

Italijanski zakonodajalec je z Zakonodajnim odlokom št. 24/2023 korenito presegel dotedanjo razdrobljeno ureditev, ki je temeljila na Zakonu št. 179/2017. Predhodna zakonodaja je ločevala med javnim sektorjem in zasebnim sektorjem z ozko vezavo na Zakonodajni odlok št. 231/2001, kar je ustvarjalo hude vrzeli v pravni varnosti ter neenotno raven zaščite delavcev.

Novi zakonodajni okvir vzpostavlja celovit, enoten sistem varstva prijaviteljev (whistleblowerjev), ki temelji na neposredni povezavi med preprečevanjem nepravilnosti in zaščito posameznikove zaposlitvene ter osebne integritete. Zakon podrobno definira subjekte, ki morajo vzpostaviti notranje prijavne kanale, ter določa stroga merila za njihovo upravljanje.

Sistem razlikuje med dvema temeljnima kategorijama zavezancev :

• Subjekti javnega sektorja : Javne uprave iz člena 1, drugega odstavka Zakonodajnega odloka št. 165/2001, neodvisni upravni organi, javna gospodarska podjetja, subjekti javnega prava ter družbe pod neposrednim ali posrednim javnim nadzorom (člen 2, prvi odstavek, točka p) ;
• Subjekti zasebnega sektorja : Fizične ali pravne osebe, ki poslujejo v zasebnem pravnem prometu in izpolnjujejo enega od treh alternativnih pogojev glede števila zaposlenih, sprejetja Modela 231 ali delovanja v specialnih reguliranih panogah (člen 2, prvi odstavek, točka q).

Zasebni sektor : Merila obveznosti in izračun kadrovskega praga

V zasebnem sektorju člen 2, prvi odstavek, točka q) Zakonodajnega odloka št. 24/2023 vzpostavlja tristopenjsko strukturo zavezanosti k vzpostavitvi notranjega kanala :

Splošni prag 50 zaposlenih delavcev

Vsak subjekt zasebnega sektorja, ki je v preteklem koledarskem letu zaposloval v povprečju najmanj 50 delavcev s pogodbami o zaposlitvi za določen ali nedoločen čas, je po samem zakonu zavezan k vzpostavitvi in vzdrževanju notranjega kanala za prijave. Za izračun tega povprečja se uporabljajo natančna pravila, ki izhajajo iz delovnopravne zakonodaje in smernic ANAC :

• Pogodbe za nedoločen čas : Vsak zaposleni s polnim delovnim časom šteje kot ena polna enota (1,0) ;
• Delavci s krajšim delovnim časom (part-time) : Štejejo se strogo sorazmerno z opravljenimi delovnimi urami v primerjavi s polnim delovnim časom po veljavni nacionalni kolektivni pogodbi (CCNL), v skladu s členom 9 Zakonodajnega odloka št. 81/2015 (na primer dva delavca s 50-odstotnim delovnim časom skupaj tvorita natanko eno delovno enoto) ;
• Pogodbe za določen čas : Upoštevajo se glede na dejansko trajanje zaposlitve v opazovanem koledarskem letu na podlagi mesečnih delovnih ur (člen 27 Zakonodajnega odloka št. 81/2015). Pri tem se delo delavca, ki je bil zaposlen na primer šest mesecev, ovrednoti kot 0,5 delovne enote ;
• Sezonski delavci in občasno delo : Še zlasti v dejavnostih kmetijstva, vinogradništva na Krasu in v Brdih ter v obmorskem turizmu se sezonski delavci seštevajo po skupnem številu dejansko oddelanih dni, deljenih s 365, kar preprečuje umetno zniževanje povprečja med letom ;
• Agencijski delavci in vajenci : Vajenci (apprendisti) se v skladu z izrecnimi določbami delovnega prava vključujejo v skupni seštevek, medtem ko napoteni agencijski delavci bremenijo delodajalca, ki zagotavlja napotitev, čeprav imajo pravico prijaviti nepravilnosti tudi pri podjetju uporabniku.

Samostojni podjetniki, zunanji strokovni sodelavci z računom za DDV (partita IVA), pogodbeni zastopniki in člani organov vodenja se ne vštevajo v kvoto 50 delavcev za ugotavljanje obveznosti, vendar imajo polno pravico do uporabe kanala in uživajo celovito varstvo pred povračilnimi ukrepi.

Družbe z Modelom 231 ne glede na število zaposlenih

Druga samostojna kategorija zavezancev zajema vsa podjetja, ki so sprejela organizacijski model upravljanja in nadzora v skladu z Zakonodajnim odlokom z dne 8. junija 2001, št. 231 (Model 231), tudi če zaposlujejo manj kot 50 delavcev ali celo manj kot deset delavcev. Ta zakonska določba je izjemno pomembna : sprejetje Modela 231 samodejno potegne za seboj obveznost vzpostavitve kanala za žvižgaštvo.

Zakonodajni odlok št. 24/2023 je s tem razveljavil prejšnje odstavke 2-bis, 2-ter in 2-quater člena 6 Zakonodajnega odloka št. 231/2001 ter celotno ureditev prijav podredil novim enotnim procesnim pravilom. Vendar pa v podjetjih z Modelom 231, ki ne dosegajo praga 50 zaposlenih, velja bistvena omejitev stvarne pristojnosti : notranji kanal se v teh primerih uporablja izključno za sporočanje kršitev samega Modela 231 ter kaznivih dejanj, ki utemeljujejo administrativno odgovornost pravnih oseb (kot so podkupovanje, korupcija, davčne utaje, pranje denarja, delikti zoper varnost pri delu ter okoljski kriminal).

Regulirane dejavnosti evropskega prava (finančne storitve, varnost prometa, okolje)

Tretja kategorija zajema subjekte zasebnega sektorja, ki opravljajo dejavnosti, navedene v Delih I.B in II Priloge k Zakonodajnemu odloku št. 24/2023, ne glede na število zaposlenih in ne glede na to, ali imajo Model 231. Mednje sodijo :

• Kreditne institucije, banke in hranilnice ;
• Investicijska podjetja, borznoposredniške družbe in upravljavci premoženja (SGR, SICAV) ;
• Zavarovalnice in pozavarovalnice ter distributerji zavarovalnih produktov pod nadzorom organa IVASS ;
• Plačilne institucije in izdajatelji elektronskega denarja ;
• Gospodarski subjekti na področju preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma (člen 3 Zakonodajnega odloka št. 231/2007) ;
• Subjekti v civilnem letalstvu, pomorskem prometu ter podjetja, ki upravljajo z obrati z visokim tveganjem za nesreče z nevarnimi snovmi (Direktiva Seveso III).

Manjše finančno svetovalno podjetje ali borznoposredniška agencija z le petimi zaposlenimi mora torej obvezno uvesti polno skladen in šifriran notranji prijavni sistem.

Javni sektor : Celovit obseg zavezancev in izjeme za male občine

V javnem sektorju je krog zavezancev zasnovan univerzalno. Člen 2, prvi odstavek, točka p) Zakonodajnega odloka št. 24/2023 določa, da morajo notranji kanal vzpostaviti vsi subjekti javnega prava :

Seznam zavezanih javnih institucij

Brez kakršnegakoli kadrovskega praga so k vzpostavitvi kanala zavezani :

• Vsa ministrstva, vladne agencije in deželne uprave ;
• Prefekture, policijske uprave in sodni organi ;
• Javni zdravstveni zavodi, bolnišnice in deželna zdravstvena podjetja (Aziende Sanitarie Locali) ;
• Univerze, visokošolski zavodi ter raziskovalne institucije ;
• Zbornice za trgovino, industrijo, kmetijstvo in obrt ;
• Javne agencije in negospodarske javne ustanove ne glede na velikost ;
• Gospodarske družbe v javni lasti (società a controllo pubblico) in podjetja s pretežno javno kapitalsko udeležbo (in-house družbe).

Posebna ureditev za občine z manj kot 10.000 prebivalci

Zakonodajalec se je zavedal organizacijskih in finančnih omejitev manjših lokalnih skupnosti. V skladu s členom 4, četrtim odstavkom odloka lahko občine z manj kot 10.000 prebivalci delijo notranji prijavni kanal ter upravljanje prejetih prijav z drugimi občinami iste kategorije ali preko medobčinskih zvez. Vendar mora biti tudi pri takšni skupni rabi zagotovljeno popolno varstvo zaupnosti identitete prijavitelja ter neodvisnost osebe, ki prijave obravnava.

Osebno področje varstva : Kdo vse lahko vloži prijavo in uživa imuniteto

Ena najpomembnejših novosti Zakonodajnega odloka št. 24/2023 je radikalna razširitev kroga oseb, ki so upravičene do uporabe notranjih in zunanjih kanalov ter uživajo neprebojno zakonsko zaščito pred povračilnimi ukrepi. Varstvo ni več omejeno na zaposlene s pogodbo o zaposlitvi, temveč zajema celoten poklicni ekosistem organizacije :

Delavci in strokovni sodelavci v najširšem smislu

Pravico do varovane prijave imajo :

• Redno zaposleni delavci v zasebnem in javnem sektorju ne glede na vrsto pogodbe (za nedoločen, določen čas, dopolnilno delo ali delo na domu) ;
• Samostojni delavci, zunanji strokovnjaki, odvetniki, svetovalci in inženirji, ki z organizacijo sodelujejo na podlagi civilnopravnih pogodb ;
• Prostovoljci in neplačani ali plačani pripravniki ter vajenci ;
• Delničarji, družbeniki in člani organov vodenja, upravljanja ter nadzora (člani upravnih odborov, revizorji, člani kolegijev revizorjev in člani nadzornih organov OdV 231).

Časovna dimenzija varstva : Pred začetkom in po prenehanju delovnega razmerja

Člen 3, četrti odstavek Zakonodajnega odloka št. 24/2023 izrecno določa, da se varstvo pred povračilnimi ukrepi uporablja tudi :

• Kadar so bile informacije o kršitvah pridobljene v okviru izbirnega postopka pred zaposlitvijo ali v drugih predpogodbenih pogajanjih (kandidati za zaposlitev) ;
• V času poskusnega dela ;
• Po prenehanju delovnega ali pogodbenega razmerja, če so bile informacije pridobljene v času trajanja tega razmerja.

Povezane osebe in posredniki (facilitatorji)

Zakon varstvo razširja tudi na osebe, ki same niso vložile prijave, a so zaradi povezave s prijaviteljem izpostavljene tveganju maščevanja :

• Posredniki (facilitatori) : Fizične osebe, ki prijavitelju zaupno pomagajo pri postopku prijave v delovnem okolju (npr. sodelavec ali sindikalni zaupnik) ;
• Družinski člani in sorodniki : Osebe v istem delovnem okolju, ki so s prijaviteljem povezane s stabilno čustveno vezjo ali sorodstvom do četrtega kolena ;
• Delovni kolegi : Sodelavci, ki imajo s prijaviteljem običajne delovne stike ;
• Pravne osebe v lasti prijavitelja : Subjekti, v katerih ima prijavitelj lastniški delež ali za katere opravlja delo.

Stvarno področje kršitev : Kaj je dovoljeno sporočati preko kanala

Zakonodajni odlok št. 24/2023 natančno zamejuje vsebino prijav, ki uživajo zakonsko zaščito, ter izrecno izključuje določene kategorije sporov :

Prijavljive kršitve v javnem sektorju in velikih podjetjih (nad 50 zaposlenih)

V javnem sektorju ter v zasebnih družbah z več kot 50 zaposlenimi obseg prijavljivih nepravilnosti obsega :

• Kazniva dejanja zoper javno upravo : Podkupovanje, zloraba uradnega položaja, poneverba javnih sredstev, trgovanje z vplivom ;
• Prekrški in kršitve prava Evropske unije : Kršitve javnih naročil, finančnih storitev, varnosti proizvodov, varstva okolja, jedrske varnosti, varnosti hrane, javnega zdravja, varstva potrošnikov ter varstva zasebnosti in osebnih podatkov (GDPR) ;
• Dejanja, ki škodujejo finančnim interesom EU : Carinske goljufije, utaje DDV s čezmejnimi verigami, nepravilna raba evropskih strukturnih skladov ;
• Kršitve pravil notranjega trga EU : Nezakonite državne pomoči ter prepovedana omejevalna ravnanja in kartelni dogovori.

Izrecno izključene zadeve : Individualni delovni spori

Člen 1, drugi odstavek Zakonodajnega odloka št. 24/2023 postavlja neprestopno mejo : kanal za žvižgaštvo se ne sme uporabljati za uveljavljanje osebnih delovnopravnih zahtevkov ali reševanje osebnih konfliktov z nadrejenimi ali sodelavci. Pritožbe glede višine plače, dodelitve letnega dopusta, ocenjevanja delovne uspešnosti ali medsebojnih nesoglasij v pisarni niso žvižgaštvo. Takšne vloge mora pooblaščenec za prijave zavreči kot nedopustne, vlagatelj pa zanje ne uživa imunitete po tem zakonu.

Izvajanje v avtonomni deželi Furlanija - Julijska krajina in varstvo slovenske manjšine

Uveljavljanje Zakonodajnega odloka št. 24/2023 v deželi Furlanija - Julijska krajina (Friuli-Venezia Giulia) terja posebno pozornost do ustavno zagotovljenih pravic slovenske jezikovne skupnosti, urejenih z Zakonom z dne 23. februarja 2001, št. 38 (*Norme a tutela della minoranza linguistica slovena della regione Friuli-Venezia Giulia*) ter Zakonom št. 482/1999 o zgodovinskih jezikovnih manjšinah :

Pravica do rabe slovenščine v javnem življenju (8. člen Zakona št. 38/2001)

Člen 8 Zakona št. 38/2001 priznava pripadnikom slovenske manjšine v 32 občinah na Tržaškem, Goriškem in Videmskem, določenih z Odlokom predsednika republike z dne 12. septembra 2007 (D.P.R. 12 settembre 2007), neodtujljivo pravico do rabe slovenskega jezika v pisnih in ustnih odnosih z javno upravo, pravosodnimi organi, koncesionarji ter izvajalci javnih služb. Ta ustavna določba neposredno določa pravni okvir za oblikovanje prijavnih kanalov :

• Javne uprave in občine z dvojezičnim območjem : Občine Trst (Trieste), Gorica (Gorizia), Devin - Nabrežina (Duino-Aurisina), Dolina (San Dorligo della Valle), Zgonik (Sgonico), Repentabor (Monrupino), Števerjan (San Floriano del Collio), Doberdob (Doberdò del Lago), Sovodnje ob Soči (Savogna d'Isonzo), Špeter Slovenov (San Pietro al Natisone) in preostale zavezane občine morajo zagotoviti, da so celotni pravilniki o žvižgaštvu, navodila za prijavo, prijavni obrazci ter elektronski vmesniki v celoti in enakovredno dostopni v slovenskem jeziku ;
• Zdravstvene ustanove (ASUGI) : Deželno zdravstveno podjetje za Tržaško in Goriško (Azienda Sanitaria Universitaria Giuliano Isontina) mora kot eden največjih javnih delodajalcev v regiji zagotoviti, da lahko zdravstveni delavci in zunanji sodelavci podajo prijavo v slovenščini ter da je celoten postopek preverjanja voden z jezikovnim spoštovanjem vlagatelja ;
• Avtonomna dežela Furlanija - Julijska krajina : Osrednji deželni organi v Trstu in Vidmu ter Deželni svet (Consiglio Regionale) morajo pri izvajanju protikorupcijskih načrtov (PTPCT) zagotoviti dvojezično objavo vseh postopkov za žvižgaštvo ;
• Tržaško pristanišče in logistična vozlišča : Pristaniška uprava (Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Orientale) in mednarodni logistični operaterji na tržaškem ter goriškem območju morajo vzpostaviti prijavne sisteme, ki odpravljajo kakršnokoli jezikovno zapostavljanje dvojezičnih delavcev.

Zasebna podjetja na območju veljavnosti Zakona št. 38/2001

Čeprav Zakon št. 38/2001 neposredno zavezuje predvsem javne oblasti in javna podjetja, se zasebnim gospodarskim družbam na Tržaškem, Goriškem in v Čedajskem kotizrecno priporoča dvojezična ureditev prijavnih sistemov. Dvojezični vmesniki in navodila v slovenskem ter italijanskem jeziku preprečujejo procesne napake, krepijo zaupanje zaposlenih in zunanjih pogodbenikov ter omogočajo, da podjetje pravočasno odkrije tveganja, preden pride do zunanjega posredovanja nadzornih organov.

Tehnične in operativne zahteve za zakonit prijavni kanal

Zgolj določitev običajnega elektronskega naslova (npr. splošnega e-poštnega predala) ali postavitev fizičnega nabiralnika na hodniku podjetja ne zadošča več zakonskim zahtevam. V skladu s členom 4 odloka ter Smernicami ANAC (Sklep št. 311/2023) mora notranji kanal izpolnjevati stroga varnostna merila :

Kriptografska zaščita in ločevanje identitete

Platforma za prijave mora temeljiti na asimetričnem šifriranju z ločenimi podatkovnimi bazami (end-to-end encryption). Identiteta prijavitelja mora biti fizično in logično ločena od vsebine same prijave ter dostopna izključno pooblaščenemu upravljavcu. Skrbniki informacijskih sistemov podjetja (IT administratorji) pod nobenim pogojem ne smejo imeti tehničnega dostopa do vsebine prijav ali podatkov o identiteti prijavitelja. Sistem mora prav tako samodejno brisati IP naslove ter metapodatke priloženih dokumentov.

Večkanalni dostop : Pisno, ustno in osebno srečanje

Zavezani subjekt mora omogočiti podajo prijave na več načinov :

• V pisni obliki prek digitalne varne platforme ali po pošti z dvojno zaprto ovojnico z izrecno oznako zaupnosti za upravljavca ;
• V ustni obliki prek varne telefonske linije ali zvočnega predala s snemanjem (ob predhodnem izrecnem soglasju prijavitelja) ;
• Na zahtevo prijavitelja z osebnim srečanjem s pooblaščenim upravljavcem, določenim v razumnem roku, pri čemer se sestavi podroben zapisnik, ki ga prijavitelj pregleda in podpiše.

Sankcije za neskladnost po členu 21 Zakonodajnega odloka št. 24/2023

Nacionalni protikorupcijski organ (ANAC) ima neposredna pooblastila za preiskovanje nepravilnosti in izrekanje glob, ki bremenijo odgovorne osebe in organizacije :

Priporočeni koraki za zagotovitev skladnosti v organizaciji

Za doseganje popolne pravne in operativne skladnosti z Zakonodajnim odlokom št. 24/2023 naj vodstva podjetij in javnih institucij izvedejo naslednje strateške ukrepe :

• Uradni pregled kadrovskih podatkov : Natančen izračun povprečnega števila zaposlenih delavcev v preteklem koledarskem letu z upoštevanjem delavcev s krajšim delovnim časom in določenim časom po določbah Zakonodajnega odloka št. 81/2015 ;
• Preverjanje vpetosti Modela 231 in reguliranih dejavnosti : Ocena, ali podjetje posluje na finančnem, zavarovalniškem ali prometnem področju, kjer prag 50 delavcev ne velja ;
• Izbira varne programske rešitve : Uvedba certificirane programske platforme v oblaku, ki zagotavlja asimetrično šifriranje podatkov, popolno brisanje IP naslovov in podporo za dvojezično delovanje v deželi Furlanija - Julijska krajina ;
• Imenovanje neodvisnega upravljavca : Pooblastitev usposobljene notranje osebe ali zunanjega zaupnega pravnega strokovnjaka (ombudsmana), ki ne sme biti podrejen kadrovski službi ali poslovodstvu ;
• Izvedba predhodnega posvetovanja s sindikati : Zapisniško dokumentirano posvetovanje s predstavniki delavcev (RSA ali RSU) pred zagonom kanala po členu 4 odloka ;
• Izdelava ocene učinka na varstvo podatkov (DPIA) : Priprava podrobne ocene tveganj v sodelovanju s pooblaščeno osebo za varstvo podatkov (DPO) po smernicah italijanskega varuha zasebnosti.

Pogosta vprašanja : Razreševanje praktičnih dilem o zavezancih

Ali se v prag 50 zaposlenih vštevajo samostojni podjetniki z računom za DDV (partita IVA) ?

Ne. Zunanji sodelavci, pogodbeni svetovalci in samostojni podjetniki se ne upoštevajo pri izračunu povprečnega števila zaposlenih za ugotavljanje zakonske obveznosti. Kljub temu pa imajo te osebe polno pravico do podaje prijave in uživajo celovito zaščito pred povračilnimi ukrepi, vključno z razveljavitvijo morebitne prekinitve poslovnega sodelovanja.

Podjetje ima 25 zaposlenih in je sprejelo Model 231. Ali mora vzpostaviti prijavni kanal ?

Da. V skladu s členom 2, prvim odstavkom, točko q), podtočko 2 Zakonodajnega odloka št. 24/2023 je sprejetje Modela 231 samostojna pravna podlaga, ki nalaga obvezno vzpostavitev notranjega kanala ne glede na nizko število zaposlenih. Obseg prijav pa je v tem primeru omejen na kršitve Modela 231 in z njim povezana kazniva dejanja.

Ali lahko hčerinsko podjetje v Italiji uporablja prijavni kanal tuje matične družbe ?

Po stališču ANAC in smernicah Evropske komisije mora vsaka pravna oseba, ki je samostojni zavezanec na italijanskem ozemlju, zagotoviti lastno lokalno vstopno točko za prijave. Družbe v zasebnem sektorju z 50 do 249 zaposlenimi lahko sicer delijo tehnične vire za sprejem prijav, vendar mora končno preiskavo in obveščanje prijavitelja voditi pooblaščena oseba posamezne pravne osebe v Italiji.

V katerem jeziku mora biti kanal vzpostavljen v občinah z uradno rabo slovenščine ?

V vseh javnih upravah in koncesijskih podjetjih na območju 32 občin v deželi Furlanija - Julijska krajina, določenih z vladnim odlokom po Zakonu št. 38/2001, mora biti prijavni sistem v celoti dostopen v slovenskem in italijanskem jeziku. Prijavitelj ima pravico do podaje prijave in prejema vseh obvestil v slovenskem jeziku.

Kakšna je globa, če podjetje s 120 zaposlenimi sploh ne vzpostavi prijavnega kanala ?

Nacionalni protikorupcijski organ (ANAC) podjetju in odgovornim osebam izreče upravno denarno kazen v znesku od 10.000 do 50.000 evrov. Poleg tega se delavcem avtomatično odpre možnost neposredne prijave na zunanji kanal ANAC ali javnega razkritja nepravilnosti ob polnem ohranitvi vseh pravic.

Ali lahko zaposleni prijavi kršitev neposredno organu ANAC, če podjetje nima kanala ?

Da. Odsotnost obveznega notranjega kanala ali njegova nedelujočnost predstavlja prvo izrecno zakonsko okoliščino iz člena 6 Zakonodajnega odloka št. 24/2023, ki delavcu dovoljuje neposredno vložitev prijave pri ANAC z ohranitvijo vseh zakonskih zaščitnih ukrepov.