Canale interno e canale esterno ANAC : Condizioni di accesso, gerarchia procedurale e divulgazione pubblica

Il superamento della gerarchia rigida nell'ordinamento italiano

La previgente disciplina introdotta dalla Legge 30 novembre 2017, n. 179, configurava il whistleblowing come un meccanismo prevalentemente endoaziendale, in cui la segnalazione a soggetti esterni all'organizzazione era considerata un'eccezione estrema, spesso foriera di contenziosi sulla fedeltà contrattuale del dipendente ex articolo 2105 del Codice Civile.

Con il recepimento della Direttiva (UE) 2019/1937 tramite il D.Lgs. 24/2023, il legislatore italiano ha allineato il quadro domestico agli standard europei di garanzia democratica, riconoscendo che l'interesse pubblico alla repressione degli illeciti prevale sulla riservatezza delle dinamiche interne aziendali, purché il segnalante operi secondo i percorsi graduali prescritti dalla legge.

L'ordinamento nazionale riconosce oggi quattro distinti canali di segnalazione, ciascuno assistito da specifici presupposti di ammissibilità e precisi regimi probatori :

• Il canale interno : Istituito e gestito direttamente dall'amministrazione pubblica o dall'ente privato assoggettato (art. 4) ;
• Il canale esterno : Attivato e presidiato in via esclusiva dall'Autorità Nazionale Anticorruzione (artt. 6, 7 e 8) ;
• La divulgazione pubblica : Rivelazione attraverso la stampa, organi radiotelevisivi, piattaforme digitali o social network (art. 15) ;
• La denuncia all'autorità giudiziaria : Inoltro della notitia criminis alla Procura della Repubblica ordinaria o alla Procura Generale della Corte dei Conti (art. 12, comma 6).

Il canale interno : Presupposto ordinario e requisiti di conformità

Il canale interno rappresenta la via ordinaria attraverso cui le violazioni devono essere prioritariamente veicolate. L'articolo 4 del D.Lgs. 24/2023 stabilisce che la progettazione, l'attivazione e la gestione del canale interno devono garantire la sicurezza informatica e la riservatezza più assoluta :

Le modalità tecniche e operative di conferimento

L'ente ha l'obbligo di mettere a disposizione canali accessibili che consentano l'effettuazione della segnalazione in due forme distinte :

• In forma scritta : Mediante piattaforme digitali dedicate dotate di protocolli di crittografia asimmetrica a doppia chiave, ovvero per via analogica a mezzo di posta raccomandata con doppia busta chiusa indirizzata al gestore ;
• In forma orale : Attraverso linee telefoniche dedicate con registrazione vocale previo consenso, sistemi di messaggistica vocale protetti ovvero, su richiesta del segnalante, mediante un incontro diretto di persona fissato entro un termine ragionevole dal gestore indipendente.

L'obbligo di indipendenza del gestore

La gestione del canale interno non può essere affidata a uffici che presentino commistioni funzionali con la gestione disciplinare o con il vertice esecutivo. L'ente deve designare una persona fisica interna specificamente formata, un ufficio collegiale autonomo o un professionista esterno qualificato (avvocato ombudsman o società di compliance accreditata). Qualora il gestore si trovi in una situazione di conflitto di interessi rispetto alla persona segnalata (ad esempio qualora la segnalazione riguardi il gestore stesso o il suo diretto superiore gerarchico), la procedura interna deve obbligatoriamente prevedere un canale alternativo di trasmissione.

Il coinvolgimento preventivo delle rappresentanze sindacali

L'articolo 4, comma 1, prescrive che l'attivazione del canale interno sia preceduta dalla consultazione delle rappresentanze sindacali aziendali (RSA o RSU) ovvero delle organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. L'omessa consultazione costituisce vizio procedurale della policy e può esporre l'ente all'apertura di procedimenti sanzionatori da parte dell'ANAC ex articolo 21.

Le condizioni tassative di accesso al canale esterno ANAC (Art. 6)

La persona segnalante non può rivolgersi indiscriminatamente all'Autorità Nazionale Anticorruzione in prima battuta. L'articolo 6, comma 1, del D.Lgs. 24/2023 subordina l'ammissibilità della segnalazione esterna ad ANAC alla sussistenza di almeno una tra le seguenti quattro condizioni tassative :

Condizione A : Assenza o non conformità del canale interno

Il segnalante può rivolgersi direttamente ad ANAC quando :

• L'ente presso cui presta la propria attività non rientra tra i soggetti obbligati all'istituzione del canale interno (ad esempio, un'impresa privata commerciale con 35 dipendenti priva di Modello 231) ;
• L'ente, pur essendovi tenuto per legge, ha omesso di istituire o attivare il canale interno di segnalazione ;
• Il canale interno, pur formalmente deliberato, non è conforme a quanto prescritto dall'articolo 4 (ad esempio, è stata fornita una casella email ordinaria accessibile all'amministratore di sistema o non è garantita la crittografia dell'identità).

Condizione B : Mancato seguito alla segnalazione interna (Decorso dei termini)

Qualora il segnalante abbia utilizzato regolarmente il canale aziendale, ma :

• Non abbia ricevuto l'avviso di ricevimento entro sette giorni solari dalla data di presentazione ;
• Non abbia ricevuto il riscontro motivato sulle misure adottate o programmate entro tre mesi dalla data dell'avviso di ricevimento.

Il silenzio dell'azienda consuma il tentativo interno e apre immediatamente la via dell'istruttoria pubblica davanti all'Autorità anticorruzione.

Condizione C : Fondati motivi di inefficacia o rischio di ritorsione

Il lavoratore può bypassare la via interna qualora abbia fondati motivi di ritenere che, ove effettuasse la segnalazione interna :

• Alla stessa non verrebbe dato efficace seguito, in quanto il gestore designato è colluso con l'autore dell'illecito, o i vertici apicali dell'amministrazione o dell'impresa sono direttamente coinvolti nella condotta criminosa ;
• La segnalazione possa determinare un rischio concreto e attuale di ritorsione nei suoi confronti (ad esempio minacce pregresse, ambiente lavorativo ostile, licenziamento imminente o ritorsioni già subite da colleghi in passato).

Condizione D : Pericolo imminente o palese per il pubblico interesse

La persona segnalante può accedere senza indugio all'ANAC quando ha fondato motivo di ritenere che la violazione denunciata possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse. Questa ipotesi ricorre in presenza di sversamenti clandestini di sostanze tossiche nell'ambiente, grave compromissione della sicurezza sui luoghi di lavoro con rischio per la vita umana, frodi sanitarie sui farmaci o manomissione di sistemi di navigazione nei trasporti.

Come opera il canale esterno gestito da ANAC

L'ANAC non si sostituisce alle forze di polizia giudiziaria, ma agisce come autorità nazionale indipendente di garanzia. La piattaforma informatica di ANAC, disciplinata dalla Delibera n. 311/2023, assicura i seguenti protocolli operativi :

Crittografia avanzata e codice identificativo

Il portale ANAC impiega protocolli crittografici conformi alle linee guida internazionali. Il segnalante riceve un codice univoco a 16 caratteri che gli consente di dialogare con i funzionari istruttori dell'Autorità in forma protetta o anonima.

Tempi di gestione dell'Autorità anticorruzione

L'articolo 8 del decreto impone ad ANAC il medesimo rigore temporale :

• Rilascio dell'avviso di ricevimento entro sette giorni dalla ricezione ;
• Mantenimento delle interlocuzioni istruttorie con il segnalante ;
• Riscontro definitivo entro tre mesi, prorogabile a sei mesi nei casi di eccezionale e motivata complessità d'indagine.

I poteri di trasmissione e intervento dell'ANAC

A conclusione dell'istruttoria, l'ANAC può :

• Archiviare la segnalazione per manifesta infondatezza o carenza di prove ;
• Trasmettere gli atti alla Procura della Repubblica competente per l'esercizio dell'azione penale ;
• Inoltrare il dossier alla Procura Generale della Corte dei Conti per le ipotesi di danno erariale accertate nel settore pubblico ;
• Informare le autorità amministrative di settore (Banca d'Italia, Consob, Garante Privacy, IVASS, AGCM, Ispettorato Nazionale del Lavoro) per l'irrogazione delle sanzioni di rispettiva competenza ;
• Avviare il procedimento sanzionatorio per ritorsione o mancata istituzione di canale interno contro l'ente datore di lavoro ex art. 21.

Canale esterno ANAC e Modello 231 : Riparto di competenze e limiti oggettivi

Un profilo cruciale per le aziende private riguarda il riparto di competenze tra ANAC e Organismo di Vigilanza (OdV) istituito ai sensi del Decreto Legislativo 8 giugno 2001, n. 231. Non tutte le violazioni del Modello 231 possono essere portate all'attenzione dell'ANAC :

Imprese sotto i 50 dipendenti con Modello 231

Nelle imprese che impiegano nell'ultimo anno una media inferiore a 50 lavoratori subordinati e che sono obbligate al canale interno unicamente in virtù dell'adozione del Modello 231, l'oggetto delle segnalazioni interne è limitato alle sole condotte illecite rilevanti ai sensi del D.Lgs. 231/2001 o alle violazioni del Modello organizzativo stesso. In questa categoria di soggetti, l'ANAC non ha competenza ad accertare violazioni interne al Modello 231 : l'ANAC riceve segnalazioni esterne esclusivamente qualora la violazione denunciata attenga anche a violazioni del diritto dell'Unione Europea espressamente richiamate nell'Allegato 1 al D.Lgs. 24/2023.

Qualora un dipendente di una media-piccola impresa inoltri ad ANAC una denuncia su una violazione puramente endoaziendale del codice etico o del protocollo acquisti 231 priva di rilievo europeo, l'Autorità deve dichiarare la segnalazione inammissibile per difetto assoluto di competenza istituzionale, disponendone l'archiviazione senza trasmetterla all'ente.

Imprese con almeno 50 dipendenti o settori regolati

Al contrario, per le aziende con oltre 50 dipendenti ovvero operanti nei mercati finanziari, bancari, creditizi, assicurativi, nei trasporti o nella tutela ambientale, l'ambito oggettivo comprende l'intera gamma delle violazioni dell'Unione Europea e nazionali. In questo contesto, l'accesso ad ANAC è pienamente operativo per tutte le fattispecie di frode, illecito tributario transfrontaliero o danno ambientale, determinando un regime di monitoraggio istituzionale molto più penetrante.

La divulgazione pubblica : Condizioni restrittive e tutele dell'art. 15

La divulgazione pubblica rappresenta il livello più delicato del sistema di whistleblowing. Consiste nel rendere di pubblico dominio informazioni sulle violazioni tramite la stampa quotidiana, canali televisivi, inchieste giornalistiche, blog o social network.

A causa del potenziale danno reputazionale irreversibile che una rivelazione mediatica può arrecare all'impresa o all'ente pubblico, l'articolo 15 del D.Lgs. 24/2023 stabilisce che la persona che divulga pubblicamente violazioni beneficia della protezione di legge esclusivamente al ricorrere di una delle seguenti tre condizioni :

Condizione di doppio silenzio : Interno ed esterno

Il segnalante ha previamente effettuato una segnalazione interna ed esterna (ovvero ha effettuato direttamente una segnalazione esterna ad ANAC nei casi consentiti dall'art. 6) e nessuna delle due autorità ha fornito riscontro sulle misure previste o adottate entro i termini stabiliti (3 o 6 mesi).

Pericolo imminente o palese per il pubblico interesse

La persona ha fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse (ad esempio una situazione di emergenza sanitaria, un rischio immediato di disastro ferroviario o un danno irreversibile all'incolumità fisica della collettività che non tolleri i tempi delle indagini istituzionali).

Rischio di ritorsione o inefficacia dell'ANAC per circostanze eccezionali

La persona ha fondato motivo di ritenere che la segnalazione esterna ad ANAC possa comportare il rischio di ritorsioni gravi o possa non avere efficace seguito a causa delle specifiche circostanze del caso concreto (ad esempio quando le prove rischiano di essere occultate o distrutte o qualora sussista il fondato timore di una collusione tra l'amministrazione coinvolta e chi deve accertare i fatti).

Qualora un dipendente divulghi notizie riservate alla stampa al di fuori di queste tre ipotesi tassative, egli decade integralmente da ogni tutela : l'azienda potrà legittimamente procedere al licenziamento per giusta causa per violazione dell'obbligo di fedeltà e promuovere azioni risarcitorie per diffamazione e danni patrimoniali.

La denuncia all'autorità giudiziaria ordinaria o contabile

L'articolo 12, comma 6, del decreto precisa che resta ferma la facoltà e, ove prescritto, l'obbligo di denunciare i fatti all'autorità giudiziaria ordinaria o contabile :

La denuncia penale ex art. 331 c.p.p.

I pubblici ufficiali e gli incaricati di pubblico servizio che, nell'esercizio o a causa delle loro funzioni, hanno notizia di un reato perseguibile d'ufficio hanno l'obbligo giuridico inderogabile di farne denuncia per iscritto senza ritardo al pubblico ministero o a un ufficiale di polizia giudiziaria. L'attivazione della procedura di whistleblowing non sospende né sostituisce l'obbligo di denuncia penale prescritto dall'art. 331 del Codice di Procedura Penale.

La segnalazione alla Corte dei Conti per danno erariale

Nelle amministrazioni e negli enti a partecipazione pubblica, qualora le condotte denunciate evidenzino spreco di risorse pubbliche, peculato, corruzione o danno patrimoniale diretto allo Stato, il segnalante o il responsabile della prevenzione della corruzione può trasmettere la relazione direttamente alla Procura Regionale della Corte dei Conti territorialmente competente.

L'esimente da responsabilità penale, civile e amministrativa (Art. 20)

Uno dei contributi più innovativi del D.Lgs. 24/2023 è rappresentato dall'articolo 20, che introduce una vera e propria causa di giustificazione speciale a favore del segnalante virtuoso.

La norma stabilisce che non è punibile chi rivela o diffonde informazioni sulle violazioni :

• Coperte dall'obbligo di segreto (compreso il segreto d'ufficio ex art. 326 c.p. o il segreto aziendale ex art. 2105 c.c., ma con esclusione del segreto professionale medico e forense) ;
• Relative alla tutela del diritto d'autore o dei diritti di proprietà intellettuale ;
• Attinenti alla protezione dei dati personali ex Regolamento (UE) 2016/679 ;
• Rivelatrici di informazioni sulle violazioni che offendono la reputazione della persona coinvolta o dell'ente ;

purché, al momento della rivelazione o diffusione, vi fossero fondati motivi per ritenere che le informazioni fossero necessarie per svelare la violazione e la segnalazione sia stata effettuata secondo i canali di legge.

Limiti oggettivi dell'esimente : Divieto di acquisizione illecita e reati autonomi

L'articolo 20, comma 2, esclude qualsiasi responsabilità penale o risarcitoria civile per l'acquisizione delle informazioni o per l'accesso ai documenti da parte del segnalante. Tuttavia, questa immunità opera a una condizione fondamentale : la condotta di acquisizione non deve integrare una fattispecie di reato autonoma.

La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha delineato con chiarezza questo discrimine :

• Accesso legittimo protetto : Il lavoratore che, nell'esercizio delle sue ordinarie mansioni o disponendo di legittime credenziali di sistema, estrae documenti, email o bilanci comprovanti l'illecito, beneficia pienamente dell'esimente, non potendo essere incriminato per rivelazione di segreto aziendale o infedeltà ;
• Reato autonomo non scriminato : Se il segnalante, per reperire le prove, forza un archivio protetto forzando una serratura (violazione di domicilio o furto), carpisce fraudolentemente le password di un collega o viola il server centrale configurando l'accesso abusivo a sistema informatico ex art. 615-ter c.p., tale condotta costituirà reato autonomo non coperto da alcuna esimente e perseguibile a norma di legge.

Il regime probatorio e l'inversione dell'onere della prova ex art. 17

Qualora un dipendente che ha effettuato una segnalazione interna o esterna conforme subisca un provvedimento disciplinare, un licenziamento, un trasferimento forzato o una degradazione di mansioni, l'articolo 17 del D.Lgs. 24/2023 introduce una presunzione legale relativa di ritorsività che ribalta l'ordinario assetto dell'onere della prova.

La presunzione legale di ritorsione

Nei procedimenti giudiziari davanti al Giudice del Lavoro o nei procedimenti sanzionatori davanti all'ANAC, una volta che il lavoratore dimostri di aver effettuato una segnalazione a norma di legge e di aver successivamente subito una misura pregiudizievole, si presume per legge che tale misura sia stata adottata a causa della segnalazione.

L'onere della prova a carico del datore di lavoro

Spetta interamente al datore di lavoro dimostrare in giudizio che l'atto o il provvedimento sanzionatorio è stato motivato da ragioni oggettive del tutto estranee alla segnalazione (ad esempio giustificato motivo oggettivo per soppressione del reparto, crisi di commessa documentata o grave inadempimento disciplinare accertato prima della segnalazione). Se il datore di lavoro non raggiunge tale prova rigorosa, il licenziamento o la ritorsione vengono dichiarati nulli di diritto, con ordine di reintegrazione nel posto di lavoro ex art. 18 dello Statuto dei Lavoratori e condanna al risarcimento integrale del danno patrimoniale e biologico subito.

Tutela della riservatezza e inaccessibilità documentale ex art. 12

Un timore frequente tra i segnalanti è che i soggetti indagati o terzi curiosi possano ottenere copia della segnalazione attraverso istanze di accesso civico o accesso agli atti amministrativi.

Il D.Lgs. 24/2023 ha blindato questo aspetto con disposizioni categoriche all'articolo 12 :

• Sottrazione all'accesso documentale : Le segnalazioni di whistleblowing e la relativa documentazione istruttoria sono totalmente escluse dal diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della Legge 7 agosto 1990, n. 241 ;
• Esclusione dall'accesso civico generalizzato (FOIA) : Gli atti dell'istruttoria non possono formare oggetto di accesso civico semplice o generalizzato ai sensi degli articoli 5 e 5-bis del D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 ;
• Segreto istruttorio penale : Nel procedimento penale, l'identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall'articolo 329 c.p.p. fino alla chiusura delle indagini preliminari ;
• Procedimento disciplinare : L'identità del segnalante non può mai essere rivelata senza il suo espresso consenso scritto, a meno che la contestazione disciplinare sia fondata unicamente sulla segnalazione e la conoscenza dell'identità sia indispensabile per la difesa dell'incolpato (in tal caso, l'ente deve richiedere apposito consenso preventivo al segnalante prima di procedere).

Matrice decisionale di scelta del canale

La guida seguente riassume le modalità di selezione del canale corretto in funzione dello scenario operativo :

Check-list operativa per la selezione del canale

Prima di procedere alla trasmissione di una segnalazione, il segnalante, il legale d'impresa o il consulente di fiducia devono compiere una verifica metodica dei seguenti punti :

• Qualificazione dell'oggetto : Verificare che la segnalazione riguardi illeciti europei, illeciti nazionali rilevanti o violazioni del Modello 231, escludendo vertenze personali e lamentele gerarchiche ;
• Esame del canale aziendale : Accertare se l'azienda abbia pubblicato sul sito intranet o nei locali la procedura whistleblowing e il nominativo del gestore autonomo ;
• Verifica della conformità tecnica : Controllare che il canale interno utilizzi protocolli crittografici conformi ad ANAC e non un semplice account email interno aziendale ;
• Valutazione dell'indipendenza : Qualora il gestore coincida con l'organo direttivo indagato, documentare il conflitto di interessi prima di adire l'ANAC ;
• Verifica delle date e delle scadenze : Annotare con precisione la data di trasmissione della segnalazione interna per contestare il silenzio decorsi i 7 giorni o i 3 mesi ;
• Acquisizione lecita dei riscontri : Allegare esclusivamente documenti a cui il lavoratore ha avuto accesso in modo legittimo senza violare credenziali o serrature altrui ;
• Custodia sicura delle credenziali : Conservare la ricevuta telematica e il codice di tracciamento alfanumerico al di fuori dei dispositivi e delle reti aziendali.

Domande frequenti (FAQ)