Wie is verplicht een meldkanaal in te richten in België : Wet van 28 november 2022

Het wetgevend kader van het klokkenluiden in België

Lange tijd kende het Belgische rechtsstelsel een versnipperde bescherming die voornamelijk beperkt bleef tot specifieke ambtenarenstelsels en sectorale voorschriften in het banktoezicht. Met de publicatie in het Belgisch Staatsblad van de wet van 28 november 2022 heeft de federale wetgever een alomvattend en geharmoniseerd statuut gecreëerd voor melders van inbreuken in de private sector. Voor de publieke sector regelt de wet van 8 december 2022 een parallel beschermingsstelsel voor federale overheidsdiensten, terwijl de gewesten en gemeenschappen eigen decreten hebben aangenomen voor hun bevoegdheden.

De wet van 28 november 2022 overstijgt het strikte kader van de traditionele arbeidsovereenkomst : de personele werkingssfeer omvat niet enkel huidige werknemers, maar strekt zich uit tot zelfstandigen, zzp'ers, aandeelhouders, bestuurders, leden van toezichthoudende organen, vrijwilligers, bezoldigde en onbezoldigde stagiairs, evenals personen die onder toezicht van aannemers of onderaannemers werken. Zelfs sollicitanten in de wervingsfase en gewezen werknemers van wie de arbeidsovereenkomst reeds is beëindigd, vallen onder de bescherming wanneer zij informatie over inbreuken melden die zij tijdens het werkproces hebben verkregen.

De drempel van 50 werknemers in de private sector (Artikel 5)

Artikel 5 van de wet van 28 november 2022 legt de principiële ondergrens vast voor de verplichte oprichting van een intern meldkanaal : alle ondernemingen die ten minste 50 werknemers tewerkstellen, vallen onder de dwingende wettelijke plicht.

Berekeningswijze van het gemiddeld aantal werknemers

De wet bepaalt dat het gemiddeld aantal werknemers wordt berekend overeenkomstig de regels die van toepassing zijn voor de sociale verkiezingen (wet van 4 december 2007 betreffende de sociale verkiezingen). Dit impliceert dat de personeelsbezetting wordt beoordeeld over een referentieperiode van vier kwartalen :

• Vaste werknemers : Werknemers verbonden met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd of bepaalde tijd worden meegeteld pro rata van hun tewerkstellingsbreuk ;
• Deeltijdse werknemers : Deeltijdsen wier wekelijkse arbeidsduur minder bedraagt dan drie vierde van een voltijdse betrekking worden geteld als halve eenheden ; bedraagt hun arbeidsduur ten minste drie vierde, dan tellen zij als voltijdse eenheden ;
• Uitzendkrachten : Uitzendkrachten die ter beschikking worden gesteld van de onderneming worden meegeteld gedurende het kwartaal waarin zij werkzaam zijn, tenzij zij vaste werknemers vervangen van wie de arbeidsovereenkomst geschorst is ;
• Directiepersoneel : Leden van het leidinggevend personeel die zijn ingeschreven in het personeelsregister tellen volledig mee bij de berekening.

De juridische entiteit versus de Technische Bedrijfseenheid (TBE)

Een cruciaal onderscheid in het Belgische arbeidsrecht betreft het verschil tussen de juridische entiteit (vennootschap met rechtspersoonlijkheid) en de technische bedrijfseenheid (TBE). Terwijl voor de sociale verkiezingen de TBE bepalend is op basis van economische en sociale samenhang, knoopt artikel 5 van de Klokkenluiderswet expliciet aan bij de juridische entiteit. Dit betekent dat elke afzonderlijke nv, bv of vzw met 50 of meer werknemers een eigen intern meldkanaal moet voorzien, ongeacht of zij deel uitmaakt van een grotere groep of cluster.

Tijdspad van inwerkingtreding en huidige handhaving

De wet voorzag in een gefaseerde inwerkingtreding :

• Ondernemingen met 250 of meer werknemers moesten op 15 februari 2023 volledig operationeel zijn met hun intern kanaal ;
• Middelgrote ondernemingen met 50 tot 249 werknemers kregen uitstel tot 17 december 2023.

Sinds 17 december 2023 is de overgangsperiode definitief verstreken. Iedere private onderneming in België met 50 of meer werknemers die vandaag nog niet over een conform meldsysteem beschikt, bevindt zich in een toestand van voortdurende wetsovertreding.

Vrijstelling van de personeelsdrempel : Verplichting vanaf 1 werknemer

In navolging van Bijlage II van Richtlijn (EU) 2019/1937 heft artikel 5, § 2 van de wet de drempel van 50 werknemers volledig op voor specifieke sectoren die onderworpen zijn aan Uniewetgeving op het vlak van financiële markten, kapitaalbescherming en bestrijding van witwassen. Voor deze entiteiten geldt de verplichting ongeacht de omvang van het personeelsbestand :

Financiële instellingen en kredietverleners (FSMA en NBB)

Onder toezicht van de Autoriteit voor Financiële Diensten en Markten (FSMA) en de Nationale Bank van België (NBB) moeten alle kredietinstellingen, beursvennootschappen, betalingsinstellingen, beheerders van alternatieve beleggingsfondsen (icbe's en abi's), verzekerings- en herverzekeringsondernemingen over een intern kanaal beschikken. Zelfs een kleine vermogensbeheerder met slechts 3 medewerkers is onvoorwaardelijk verplicht een digitaal meldsysteem te exploiteren.

De antiwitwassector (AML-wetgeving)

Alle onderworpen entiteiten onder de wet van 18 september 2017 tot voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme vallen onder het toepassingsgebied zodra zij personeel tewerkstellen. Dit raakt trustkantoren, wisselagenten, bewaarders van cryptografische activa en gereguleerde financiële tussenpersonen.

Burgerluchtvaart en maritieme veiligheid

Entiteiten die opereren in de burgerluchtvaart (onder Verordening (EU) nr. 376/2014) en exploitanten van havens en maritieme infrastructuur zijn gehouden aan de dwingende meldplicht ongeacht de omvang van de lokale vestiging.

De publieke sector in België (Wet van 8 december 2022 en gewestelijke decreten)

De publieke sector in België is gekenmerkt door een fijnmazige federale structuur, wat resulteert in gedifferentieerde wetgevende instrumenten :

De federale overheidssector

De wet van 8 december 2022 geldt voor federale overheidsdiensten (FOD's), programmatorische federale overheidsdiensten (POD's), openbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ), autonome overheidsbedrijven (zoals bpost, Proximus en NMBS) en federale politiediensten. De Federale Ombudsman treedt hierbij op als extern coördinatiepunt en onderzoeksautoriteit.

Het Vlaamse gewest en lokale besturen (Vlaams Bestuursdecreet)

In Vlaanderen heeft de wetgever de klokkenluidersrichtlijn geïntegreerd in het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (gewijzigd bij decreet van 23 december 2022). Deze regeling is dwingend van toepassing op :

• De departementen en agentschappen van de Vlaamse overheid ;
• Alle Vlaamse steden en gemeenten, OCMW's en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden ;
• Lokale verzelfstandigde agentschappen (EVA's) en openbare welzijnsverenigingen ;
• Het onderwijsnet en hogescholen/universiteiten gesubsidieerd door de Vlaamse Gemeenschap.

Audit Vlaanderen fungeert als het externe meldpunt voor lokale en gewestelijke entiteiten in Vlaanderen.

Het Waalse Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest

Het Waals Gewest heeft de omzetting geregeld via het decreet van 14 juli 2023, met de Ombudsman van Wallonië en de Franse Gemeenschap (*Médiateur de la Wallonie et de la Fédération Wallonie-Bruxelles*) als extern orgaan. In Brussel regelt de ordonnantie van 23 november 2023 de werking voor de Brusselse instellingen, met Ombudsbrussel als extern meldpunt.

Sociaal overleg en de rol van de representatieve vakorganisaties (Artikel 48)

Een unieke en dwingende karakteristiek van het Belgische stelsel is de formele inbedding in het sociaal overleg. De wetgever heeft willen verhinderen dat directies eenzijdig een meldsysteem opleggen zonder inspraak van het personeel :

De cascade van overlegorganen

Artikel 48 van de wet van 28 november 2022 verplicht de werkgever tot voorafgaand overleg met de sociale partners volgens een strikte hiërarchie :

• De Ondernemingsraad (OR) : In ondernemingen met ten minste 100 werknemers waar een OR is opgericht, moet het ontwerp van meldregeling en de keuze van de softwareleverancier grondig worden besproken binnen de raad ;
• Het Comité voor Preventie en Bescherming op het Werk (CPBW) : Indien er geen OR is (ondernemingen tussen 50 en 99 werknemers), vindt het overleg plaats binnen het CPBW ;
• De Vakbondsafvaardiging (VA) : Is er noch een OR noch een CPBW ingesteld, dan moet het ontwerp worden voorgelegd aan de vakbondsafvaardiging ;
• De Werknemers rechtstreeks : Enkel bij ontstentenis van alle voornoemde overlegorganen mag de werkgever het personeel rechtstreeks informeren en consulteren.

Geen eenzijdig directierecht

Het overleg moet betrekking hebben op de modaliteiten van het kanaal : de waarborgen voor onpartijdigheid, de bescherming van de vertrouwelijkheid, de aanwijzing van de meldingsbeheerder en de registratieprocedures. De werkgever dient de adviezen van de werknemersvertegenwoordigers te horen en te notuleren. Hoewel het artikel formeel spreekt van overleg en niet van een vetorecht, leidt het negeren van deze overlegplicht tot syndicale geschillen en potentiële nietigverklaring van disciplinaire maatregelen wegens schending van de wet van 20 september 1948 en CAO nr. 9.

De interne meldingsbeheerder : Onafhankelijkheid en competenties (Artikel 10)

Het beheer van het interne kanaal mag niet willekeurig worden toevertrouwd aan een willekeurige leidinggevende. Artikel 10 van de wet stelt duidelijke competentie- en onafhankelijkheidseisen :

Aanwijzing en profiel

De meldingsbeheerder kan een interne persoon zijn (zoals een compliance officer, risk manager, legal counsel of intern auditor) of een externe derde partij (zoals een gespecialiseerd advocatenkantoor, forensisch auditbureau of onafhankelijk SaaS-platform zoals UNOVOX) :

• Onafhankelijkheid : De beheerder moet zijn taken kunnen uitoefenen zonder instructies te ontvangen van de raad van bestuur of het operationeel management omtrent de inhoudelijke behandeling van dossiers ;
• Afwezigheid van belangenconflicten : De HR-directeur of de Chief Financial Officer (CFO) is doorgaans ongeschikt als exclusieve meldingsbeheerder wanneer meldingen kunnen raken aan personeelsbeleid of financiële rapportering ;
• Geheimhoudingsplicht : De identiteit van de melder valt onder een wettelijk beroepsgeheim en mag onder geen beding zonder schriftelijke toestemming worden onthuld aan collega's of het management.

Sancties en handhaving : Niveau 4 van het Sociaal Strafwetboek

De Belgische wetgever heeft gekozen voor een uiterst stringente strafrechtelijke en administratieve handhaving door overtredingen van de klokkenluiderswet in te voegen in Boek 2 van het Sociaal Strafwetboek :

Strafbare inbreuken

Worden bestraft met een sanctie van niveau 4 :

• Het belemmeren of pogen te belemmeren van een melding ;
• Het nemen van vergeldingsmaatregelen of represailles tegen een melder, facilitator of betrokkene ;
• Het aanspannen van nodeloze, tergende of intimiderende gerechtelijke procedures tegen de melder ;
• De schending van de vertrouwelijkheid en de geheimhoudingsplicht van de identiteit van de melder ;
• Het niet oprichten van een intern meldkanaal door een onderneming die daartoe wettelijk verplicht is.

Sanctiemaatstaf niveau 4

De sancties van niveau 4 omvatten :

• Strafrechtelijke geldboete : Van 600 tot 6.000 euro, vermenigvuldigd met de wettelijke opdeciemen (factor 8), hetgeen resulteert in een effectieve geldboete van 4.800 tot 48.000 euro per inbreuk ;
• Gevangenisstraf : Een correctionele gevangenisstraf van 6 maanden tot 3 jaar voor de individuele daders of leidinggevenden ;
• Administratieve geldboete : Indien het openbaar ministerie besluit niet strafrechtelijk te vervolgen, kan de Directie Administratieve Geldboeten van de FOD Werkgelegenheid een administratieve boete opleggen van 2.400 tot 24.000 euro.

Bescherming tegen represailles : De forfaitaire beschermingsvergoeding

De bescherming van de melder tegen arbeidsrechtelijke sancties is een van de meest verstrekkende stelsels in West-Europa :

Het verbod op benadeling (Artikel 27)

Elke vorm van represaille is verboden, met inbegrip van ontslag, schorsing, demotie, weigering van bevordering, overplaatsing, loonsvermindering, verandering van werkuren, weigering van opleiding, negatieve evaluaties, disciplinaire maatregelen en zwarte lijsten binnen de sector.

De forfaitaire schadevergoeding van 18 tot 26 weken loon (Artikel 29)

Indien de werkgever een werknemer ontslaat of benadeelt in strijd met de wet, kan de werknemer kiezen tussen :

• Re-integratie in de onderneming onder dezelfde voorwaarden en met herstel van alle verloren voordelen ;
• Een forfaitaire beschermingsvergoeding gelijk aan 18 tot 26 weken brutoloon, bovenop de normale opzeggingsvergoeding en eventuele andere verschuldigde vergoedingen.

Voor niet-werknemers (zoals zelfstandigen, leveranciers of aannemers) wordt de schadevergoeding vastgesteld op de werkelijk geleden schade, met een wettelijk vermoeden van aanzienlijke economische schade.

De wettelijke omkering van de bewijslast (Artikel 31)

Zodra de melder aantoont dat hij een melding heeft gedaan en dat hij het slachtoffer is geworden van een nadelige maatregel, geldt van rechtswege het wettelijke vermoeden dat de maatregel werd genomen als represaille voor de melding. De bewijslast ligt integraal bij de werkgever, die voor de arbeidsrechtbank moet aantonen dat het ontslag of de sanctie uitsluitend berustte op gegronde, objectieve redenen die volstrekt vreemd waren aan de melding.

Overzichtstabel : Toepassingsgebied en verplichtingen in België

Onderstaande tabel vat de verplichtingen per entiteitstype samen :

Stappenplan voor de Belgische werkgever

Om te zorgen voor een integrale naleving van de Belgische regelgeving dient de organisatie de volgende route te bewandelen :

• Audit van het personeelsbestand : Bereken het gemiddeld aantal werknemers over de afgelopen 4 kwartalen volgens de regels van de sociale verkiezingen ;
• Softwareselectie : Kies een SaaS-platform zoals UNOVOX dat end-to-end encryptie, anonieme tweewegcommunicatie en taalmodules in het Nederlands, Frans en Duits ondersteunt ;
• Opstellen ontwerpreglement : Redigeer een klokkenluidersbeleid dat beantwoordt aan de vereisten van de wet van 28 november 2022 ;
• Agenderen op het sociaal overleg : Dien het dossier in bij de OR of het CPBW en voer het vereiste overleg ex artikel 48 ;
• Aanstellen meldingsbeheerder : Benoem een onafhankelijke interne of externe functionaris en sluit een verwerkersovereenkomst conform de AVG ;
• Publicatie en communicatie : Maak het reglement beschikbaar via het arbeidsreglement of intranet en instrueer het personeel over de toegangswegen.

Veelgestelde vragen over de meldplicht in België (FAQ)

Moet een vzw met 55 werknemers in België een meldkanaal opzetten?

Ja. De wet van 28 november 2022 is van toepassing op alle juridische entiteiten in de private sector, ongeacht hun winstoogmerk. Zowel handelsvennootschappen (nv, bv) als vzw's, stichtingen en maatschappen met ten minste 50 werknemers zijn verplicht een intern kanaal in te richten.

Hoe worden deeltijdse werknemers geteld voor de drempel van 50 werknemers?

De telling gebeurt conform de wetgeving op de sociale verkiezingen. Werknemers wier wekelijkse prestaties minder dan 75% van een voltijds uurrooster bedragen, tellen voor 0,5 eenheid. Werknemers met 75% of meer tellen als 1 voltijdse eenheid.

Mag een holdingmaatschappij één centraal meldkanaal beheren voor al haar Belgische dochters?

Nee. De Europese Commissie en de Belgische wetgever bepalen dat elke juridische entiteit met 50 of meer werknemers een eigen intern meldkanaal moet hebben. Wel mogen ondernemingen met 50 tot 249 werknemers middelen en de ontvangst van meldingen delen, mits de vertrouwelijkheid en de lokale opvolging gewaarborgd blijven.

Wat is het risico indien de onderneming het sociaal overleg met de OR of het CPBW overslaat?

Het overslaan van het overleg met de sociale partners vormt een inbreuk op artikel 48 van de wet en op de wetgeving inzake sociaal overleg. De vakorganisaties kunnen klacht neerleggen bij de Inspectie Toezicht op de Sociale Wetten, die een proces-verbaal kan opstellen dat leidt tot strafrechtelijke of administratieve sancties van niveau 4.

Is een accountantskantoor of advocatenkantoor met 15 werknemers verplicht een kanaal te hebben?

Indien het kantoor diensten verleent die vallen onder de preventie van witwassen en terrorismefinanciering (AML-onderworpen entiteiten ex wet van 18 september 2017), geldt de verplichting op grond van artikel 5, § 2 onafhankelijk van het aantal werknemers.

Welke instantie treedt in België op als extern meldpunt voor de private sector?

De Federale Ombudsman fungeert als het centrale externe meldpunt en coördinator voor klokkenluiders in België. Daarnaast zijn gespecialiseerde toezichthouders aangewezen, zoals de FSMA (financiële sector), de Belgische Mededingingsautoriteit (kartels en mededinging) en de Gegevensbeschermingsautoriteit (privacy en AVG).

Kan een werknemer direct extern melden zonder eerst intern aan te kloppen?

Ja. De wet van 28 november 2022 heeft geen verplichte hiërarchie ingesteld. De melder heeft de vrije keuze om onmiddellijk extern te melden bij de Federale Ombudsman of de bevoegde sectorale autoriteit met behoud van zijn volledige wettelijke bescherming.

Welke bescherming geniet een melder tegen een onterecht ontslag?

De melder kan zijn re-integratie eisen of aanspraak maken op een wettelijke forfaitaire beschermingsvergoeding van 18 tot 26 weken brutoloon, te cumuleren met de gewone opzeggingsvergoeding. De bewijslast dat het ontslag geen represaille was, ligt volledig bij de werkgever.

Moet de meldingsregeling worden opgenomen in het Belgische arbeidsreglement?

Hoewel de wet dit niet uitdrukkelijk verplicht stelt als enige methode, is het opnemen van de meldprocedure als bijlage bij het arbeidsreglement via de formele wijzigingsprocedure van de wet van 8 april 1965 in de praktijk de meest rechtszekere manier om de tegenstelbaarheid aan alle werknemers te verzekeren.

Welke sancties riskeert een leidinggevende die de identiteit van een klokkenluider lekt?

Het schenden van het vertrouwelijkheidsgebod wordt gesanctioneerd met straffen van niveau 4 van het Sociaal Strafwetboek : gevangenisstraf van 6 maanden tot 3 jaar en/of geldboeten van 4.800 tot 48.000 euro, onverminderd burgerlijke aansprakelijkheid voor alle materiële en morele schade.

Hoe verhoudt de Belgische Klokkenluiderswet zich tot internationale concerns met een buitenlandse moedermaatschappij?

De Europese Commissie en het Hof van Justitie van de Europese Unie hebben geoordeeld dat een gecentraliseerd meldsysteem op groepsniveau (bijvoorbeeld bij een moederbedrijf in Parijs, Frankfurt of Londen) nooit in de plaats kan treden van het wettelijk verplichte lokale meldkanaal van de Belgische dochtervennootschap. Elke juridische entiteit in België met 50 of meer werknemers moet garanderen dat Belgische werknemers lokaal in het Nederlands of Frans kunnen melden en dat het onderzoek onder Belgisch recht en toezicht plaatsvindt.

Heeft de melder recht op kosteloze juridische bijstand in België?

Ja. Artikel 24 van de wet verplicht het Federaal Instituut voor de bescherming en de bevordering van de Rechten van de Mens (FIRM / IFDH) om als centrale ondersteuningsinstelling op te treden. Het FIRM verstrekt onafhankelijk advies, psychosociale ondersteuning en juridische eerstelijnsbijstand aan melders die met represailles worden geconfronteerd.

Specifieke regels voor meertalige ondernemingen en havengebieden

In een institutioneel complex landschap zoals België brengt de oprichting van een intern meldkanaal bijkomende taal- en sectorale verplichtingen met zich mee, met name in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad en in strategische economische clusters zoals de havens van Antwerpen en Zeebrugge.

De taalwetgeving en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest

Ondernemingen die gevestigd zijn in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad moeten terdege rekening houden met de gecoördineerde wetten van 18 juli 1966 op het gebruik van de talen in bestuurszaken. Hoewel de wet van 28 november 2022 de interne procedure in de private sector regelt, eist de representativiteit van het sociaal overleg binnen de ondernemingsraad dat alle formele meldingsprocedures, beleidsnota's en ontvangstbevestigingen simultaan in het Nederlands en het Frans beschikbaar worden gesteld. Een meldkanaal dat uitsluitend in één landstaal toegankelijk is voor personeelsleden van een Brusselse vestiging creëert een drempel die door de arbeidsrechtbank kan worden gekwalificeerd als een belemmering van het recht op melding conform artikel 23 van de wet.

Veiligheidsprotocollen in de haven van Antwerpen-Brugge en de chemische cluster

Voor ondernemingen die opereren in de havenfaciliteiten van Port of Antwerp-Bruges en onderworpen zijn aan de International Ship and Port Facility Security Code (ISPS) alsook de Seveso-III-richtlijn (omgezet via het samenwerkingsakkoord van 16 februari 2016), grijpt de klokkenluidersregeling rechtstreeks in op de maritieme en industriële veiligheid. Inbreuken op het gebied van havenbeveiliging, milieubescherming en douanevoorschriften kunnen zowel intern als extern worden gerapporteerd aan het Directoraat-generaal Scheepvaart (FOD Mobiliteit en Vervoer) of de Algemene Administratie van de Douane en Accijnzen. Het interne meldkanaal moet voorzien in strikte scheiding tussen operationele veiligheidsincidenten en anonieme integriteitsmeldingen om wettelijke conflictueuze rapportagelijnen te vermijden.